Ende Juni hat die Europäische Kommission die neuen Benchmarks für die kostenlose Zuteilung von CO₂-Zertifikaten für die Jahre 2026 bis 2030 festgelegt. Für Stahl, Zement, Chemie und andere Grundstoffindustrien entscheidet damit künftig ein noch strengerer Maßstab darüber, welcher Anteil ihrer Emissionen kostenlos abgedeckt wird – und welchen Anteil sie am Markt zukaufen müssen.
Für Österreich ist das keine abstrakte Brüsseler Klimadebatte. Betroffen sind zentrale Teile der industriellen Wertschöpfung: Stahlproduktion, Zementwerke, Raffinerien, Chemie und zahlreiche weitere energieintensive Betriebe.
Das Bemerkenswerte dabei: Kaum waren die verschärften Regeln beschlossen, begann die Kommission bereits wieder zurückzurudern. Mitte Juli legte sie selbst Vorschläge vor, um die Belastung der Industrie abzufedern und den geplanten Abbau der Gratiszertifikate zu verlangsamen.
Brüssel korrigiert damit ein Problem, das es selbst geschaffen hat.
Neue Benchmarks: Weniger Schutz für bestehende Produktion
Die kostenlose Zuteilung im europäischen Emissionshandel ist kein Geschenk an die Industrie. Sie wurde geschaffen, um Unternehmen, die internationalem Wettbewerb ausgesetzt sind, zumindest teilweise vor sogenanntem Carbon Leakage zu schützen – also vor der Verlagerung von Produktion und Emissionen in Länder ohne vergleichbare CO₂-Kosten.
Für 2026 bis 2030 gelten nun neue Benchmarks.
Beim für die klassische Stahlproduktion entscheidenden Roheisen-Benchmark sinkt die kostenlose Zuteilungsgrundlage von 1,288 auf 1,248 Zertifikate je Tonne. Beim grauen Zementklinker fällt sie von 0,693 auf 0,656.
Bemerkenswert ist die Konstruktion dieser Werte: Die Benchmarks orientieren sich grundsätzlich an den emissionsärmsten Anlagen Europas und werden zusätzlich über festgelegte Reduktionsraten abgesenkt. Bei Roheisen und Zementklinker liegen die nun festgelegten Werte sogar unter dem gemessenen Durchschnitt jener zehn Prozent der europäischen Anlagen, die 2021 und 2022 bereits zu den effizientesten gehörten.
Das bedeutet nicht, dass eine Produktion oberhalb des Benchmarks verboten wäre.
Es bedeutet aber sehr wohl: Für jede darüber hinausgehende Tonne CO₂ muss der Betreiber zusätzliche Zertifikate beschaffen.
Je weiter der regulatorische Benchmark der technischen Realität davonläuft, desto größer wird diese Kostenlücke.
Der eigentliche Einschnitt beginnt mit CBAM
Hinzu kommt für mehrere besonders energieintensive Branchen der neue CO₂-Grenzausgleich CBAM.
Seit 2026 wird dieser Mechanismus schrittweise eingeführt. Importe von unter anderem Stahl, Eisen, Aluminium, Zement, Düngemitteln und Wasserstoff sollen dadurch mit einem CO₂-Preis belastet werden, der sich an den europäischen Kosten orientiert.
Parallel dazu werden jedoch die bisherigen Gratiszertifikate europäischer Produzenten zurückgefahren.
2026 fällt dieser zusätzliche Abschlag mit 2,5 Prozent zunächst noch vergleichsweise gering aus. Danach steigt er nach geltendem Recht immer schneller: 2027 beträgt die Kürzung fünf Prozent, 2028 zehn Prozent, 2029 bereits 22,5 Prozent. Bis 2034 sollte die kostenlose Zuteilung für CBAM-Produkte ursprünglich vollständig verschwinden.
Damit entsteht eine gewaltige industriepolitische Wette.
Brüssel setzt darauf, dass CBAM rechtzeitig einen ausreichend wirksamen Schutz gegen billigere CO₂-intensive Importe bietet, bevor der bisherige Schutz der europäischen Industrie abgeschafft wird.
Ob diese Rechnung aufgeht, ist keineswegs bewiesen.
Brüssel rudert bereits zurück
Wie groß die Zweifel inzwischen selbst innerhalb der europäischen Institutionen sind, zeigte sich nur wenige Wochen nach Festlegung der neuen Benchmarks.
Am 17. Juli schlug die Kommission selbst eine weitere Reform des Emissionshandels vor. Der Abbau der Gratiszuteilung in den CBAM-Branchen soll verlangsamt werden. Nach dem Vorschlag würden 2034 nicht sämtliche Gratiszertifikate verschwinden; eine Restzuteilung von 15 Prozent soll bis einschließlich 2037 erhalten bleiben. Erst 2038 wäre Schluss.
Auch bei anderen Teilen der kostenlosen Zuteilung soll nachgebessert werden.
Das ist ein bemerkenswertes Eingeständnis.
Noch während die neuen Regeln für 2026 bis 2030 in Kraft treten, sieht sich die Kommission gezwungen, zusätzlichen Schutz vor Carbon Leakage, mehr finanzielle Unterstützung und einen langsameren Reduktionspfad vorzuschlagen.
Wäre das bestehende System industriepolitisch problemlos, wäre diese Korrektur kaum notwendig.
CBAM schützt Importe – aber nicht den Export
Der grundlegendste Konstruktionsfehler bleibt ohnehin bestehen.
CBAM soll Wettbewerbsgleichheit auf dem europäischen Binnenmarkt herstellen. Wer CO₂-intensive Waren aus einem Drittstaat in die EU verkauft, soll künftig einen entsprechenden CO₂-Preis berücksichtigen müssen.
Das Problem beginnt jedoch an der anderen Seite der Werkstore.
Ein österreichischer Stahl-, Aluminium- oder Zementproduzent, der seine Produkte aus Europa heraus exportiert, trägt weiterhin die europäischen CO₂-Kosten. Auf einem Drittmarkt trifft er dann möglicherweise auf einen Produzenten, der keiner vergleichbaren Belastung unterliegt. CBAM hilft ihm dort nicht.
Ausgerechnet die österreichische Bundesregierung hat diesen Punkt inzwischen öffentlich zum zentralen Kritikpunkt erklärt. Auch nach dem jüngsten Reformvorschlag der Kommission fehlt eine umfassende Lösung für den europäischen Export.
Damit bleibt ein fundamentales Wettbewerbsproblem bestehen: Der europäische Binnenmarkt kann gegen CO₂-intensivere Importe abgeschirmt werden – die Exportfähigkeit europäischer Produzenten wird dadurch aber nicht automatisch gesichert.
Für eine kleine, exportorientierte Industrienation wie Österreich ist dieser Unterschied entscheidend.
Transformation ohne ausreichende Infrastruktur
Brüssel argumentiert, der steigende CO₂-Preis solle Unternehmen dazu bewegen, schneller auf klimaneutrale Verfahren umzusteigen.
Auf dem Papier klingt die Logik einfach.
In der industriellen Realität stößt sie jedoch an physische und wirtschaftliche Grenzen.
Die Stahlproduktion lässt sich beispielsweise über Direktreduktion, Wasserstoff und Elektrolichtbogenöfen erheblich dekarbonisieren. Doch erneuerbarer Wasserstoff ist weiterhin teuer und nur begrenzt verfügbar. Die notwendigen Wasserstoffnetze befinden sich vielerorts erst im Aufbau.
Auch eine massive Elektrifizierung der Industrie setzt große Mengen verlässlich verfügbaren und international wettbewerbsfähigen Stroms sowie entsprechend ausgebaute Netze voraus.
Selbst die Europäische Kommission räumt inzwischen ein, dass Strom in Europa häufig deutlich teurer als Gas ist, Netzanschlüsse Jahre dauern können und zahlreiche Dekarbonisierungstechnologien noch nicht in ausreichendem Umfang kommerziell skalierbar sind.
Genau hier liegt der industriepolitische Widerspruch.
Der regulatorische Kostendruck steigt bereits heute. Die Infrastruktur, die Unternehmen benötigen, um diesem Kostendruck technisch auszuweichen, entsteht aber erst schrittweise.
Wenn Transformation zur Standortfrage wird
Der Emissionshandel soll Investitionen in neue Technologien auslösen. Er kann jedoch das Gegenteil bewirken, wenn CO₂-Kosten schneller steigen als wirtschaftlich tragfähige Alternativen verfügbar werden.
Dann steht ein Unternehmen nicht mehr nur vor der Entscheidung zwischen alter und neuer Technologie.
Es steht vor der Entscheidung zwischen Produktion in Europa, Produktionskürzung oder Investition an einem Standort außerhalb des europäischen CO₂-Regimes.
Genau dieses Risiko bezeichnet die EU selbst als Carbon Leakage.
Es wäre daher widersinnig, den Schutz davor schneller abzubauen, als CBAM, Energieversorgung, Netzinfrastruktur und neue Produktionsverfahren nachweislich funktionieren.
Die jüngsten Korrekturvorschläge der Kommission zeigen, dass dieses Problem mittlerweile auch in Brüssel angekommen ist.
Österreich darf nicht nur zusehen
Österreich besitzt mit seiner Stahl-, Metall-, Zement-, Papier-, Chemie- und Grundstoffindustrie einen industriellen Kern, dessen Bedeutung weit über die unmittelbar Beschäftigten hinausgeht.
An diesen Betrieben hängen Zulieferer, Maschinenbauer, Logistikunternehmen, Forschungseinrichtungen und ganze regionale Wertschöpfungsketten.
Gerade deshalb reicht es nicht, die Auswirkungen des europäischen Emissionshandels lediglich zu verwalten.
Wien muss darauf drängen, dass kostenlose Zuteilungen erst dann vollständig zurückgefahren werden, wenn ein wirksamer Schutz gegen Carbon Leakage tatsächlich gewährleistet ist. Dazu gehört insbesondere eine belastbare Lösung für Exporte.
Ebenso müssen Benchmarks technisch erreichbar bleiben und reale industrielle Transformationspfade berücksichtigen, statt Betriebe durch politische Wunschwerte zu immer größeren Zertifikatskäufen zu zwingen.
Erst die Alternative, dann die Daumenschraube
Niemand bestreitet, dass industrielle Prozesse effizienter werden können und neue Technologien Chancen eröffnen.
Doch eine wettbewerbsfähige Transformation entsteht nicht dadurch, bestehende Produktion schneller zu verteuern, als neue Energie-, Wasserstoff- und Produktionssysteme aufgebaut werden können.
Dass die Europäische Kommission ihre eigenen ETS-Pläne inzwischen wieder korrigiert, ist deshalb kein Detail. Es ist das Eingeständnis, dass Klimapolitik ohne Industriepolitik an ihre Grenzen stößt.
Für Österreich muss daraus eine klare Konsequenz folgen: Kein automatischer Abbau des Carbon-Leakage-Schutzes ohne nachweislich funktionierenden CBAM, keine weitere Verschärfung unrealistischer Benchmarks und keine zusätzlichen Belastungen, solange die technischen Alternativen nicht wettbewerbsfähig zur Verfügung stehen.
Denn wenn Hochöfen, Zementwerke und chemische Anlagen erst einmal stillgelegt oder ins Ausland verlagert sind, lassen sie sich nicht mit einem neuen Brüsseler Förderprogramm zurückholen.
Dann ist aus Transformation tatsächlich Deindustrialisierung geworden.
